Beschaffung Pflege: Lieferanten, Vergaberecht und Rahmenverträge

Das Wichtigste auf einen Blick

Das Thema „Beschaffung Pflege“ umfasst Bedarf, Vergabepflicht und Vertragsgestaltung.

Wer ausschreiben muss und wer frei verhandeln darf

Kommunale Pflegeheime, Kreise, Städte und öffentlich-rechtlich organisierte Träger sind öffentliche Auftraggeber. Sie müssen Beschaffungen nach GWB, VgV und Unterschwellenvergabeordnung abwickeln. Freigemeinnützige und private Betreiber fallen dagegen grundsätzlich nicht unter das Vergaberecht.

Ausnahme: Wer Fördermittel erhält, wird für dieses Vorhaben gebunden. Die Investitionskostenförderung der Länder nach dem Elften Buch Sozialgesetzbuch knüpft Zuschüsse für Bau und Ausstattung an die Vergaberegeln des Zuwendungsgebers. Die Prüfung gehört also vor die Bestellung.

Betreibt eine Kommune ihre Pflegeeinrichtung in einer Eigengesellschaft, bleibt sie öffentliche Auftraggeberin. Das gilt auch dann, wenn die Gesellschaft privatrechtlich organisiert ist.

Risiko: Wird die Ausschreibungspflicht ignoriert, kann die Bewilligungsstelle Zuschüsse zurückfordern. Bei geförderten Baumaßnahmen ist diese Wahrscheinlichkeit höher als beim laufenden Einkauf von Verbrauchsmaterial. Der Aufwand für eine formgerechte Ausschreibung bleibt dagegen kalkulierbar.

Auch ohne Vergabebindung lohnt ein strukturierter Einkauf. Bedarfsanalyse, schriftliche Angebote und ein dokumentierter Preisvergleich schaffen Verhandlungsbasis und Prüfsicherheit gegenüber Kostenträgern und Prüfstellen.

Wirtschaftlich einkaufen heißt ohne Vergabebindung: Marktpreise kennen, Alternativen prüfen, Konditionen schriftlich fixieren. Der Unterschied liegt im Verfahren, nicht im Anspruch.

Vergaberecht: EU-Schwellenwert, GWB und VgV

Das Vergaberecht kennt zwei Welten. Unterhalb der EU-Schwellenwerte gelten Haushaltsrecht, Unterschwellenvergabeordnung und VOB/A, oberhalb greifen die Vergabevorschriften des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen und die Vergabeverordnung. Das Bundesministerium für Wirtschaft und Klimaschutz fasst die Grundlagen und Schwellenwerte des Vergaberechts zusammen.

Die EU-Kommission passt die Werte alle zwei Jahre an. Die seit dem 1. Januar 2024 geltenden Schwellenwerte unterscheiden sich nach Auftragsart und Auftraggebergruppe.

Auftragsart	Schwellenwert netto

Für Bauaufträge und soziale Dienstleistungen gelten eigene Schwellenwerte. Die 221.000 Euro gelten daher nicht pauschal für alle Auftragsarten.

Maßgeblich ist der geschätzte Gesamtwert des Auftrags ohne Umsatzsteuer. Bei Rahmenverträgen zählt die Laufzeit mit, bei Optionen die mögliche Gesamtlaufzeit. Eine Aufteilung in Lose, nur um den Schwellenwert zu unterschreiten, ist unzulässig.

Oberhalb der Schwellenwerte sind das offene und das nicht offene Verfahren der Regelfall. Ein Verhandlungsverfahren mit Teilnahmewettbewerb braucht einen Ausnahmegrund. EU-weite Ausschreibungen müssen bekanntgemacht werden, für Bundesauftraggeber über den Bundesanzeiger und das EU-Amtsblatt. Bekanntmachungen im Bundesanzeiger lassen sich nach Warengruppen durchsuchen.

Die Verfahrenswahl folgt dem Auftragsgegenstand. Standardisierte Ware lässt sich im offenen Verfahren beschaffen, komplexe Dienstleistungen brauchen mehr Verhandlungsspielraum. Verhandlungsverfahren erlauben Nachbesserungen, verlangen aber eine saubere Dokumentation der Auswahl.

Fristen sind formal, aber bindend. Im offenen Verfahren der Vergabeverordnung gilt in der Regel eine Angebotsfrist von mindestens 35 Kalendertagen. Im Unterschwellenbereich sind die Fristen kürzer, sie stehen in der jeweiligen Verfahrensordnung des Landes.

Die Wertgrenzen für Direktaufträge setzen die Länder unterschiedlich fest. Sie liegen häufig zwischen 1.000 und 25.000 Euro netto; diese Spanne ist nur eine Orientierung und kein einheitlicher Grenzwert. Für den konkreten Auftrag ist die Landesregelung des jeweiligen Auftraggebers maßgeblich.

Zusätzlich gelten Landesvergabegesetze, etwa das Tariftreue- und Vergabegesetz in Nordrhein-Westfalen, das Vergabegesetz in Schleswig-Holstein, das Thüringer Vergabegesetz und das Landesvergabegesetz in Rheinland-Pfalz. Sie verlangen Tariftreue, Mindestlohn und Nachweise, oft auch von Zuwendungsempfängern.

Eignung und Zuschlag sind zu trennen. Die Eignung prüft fachliche und wirtschaftliche Leistungsfähigkeit, der Zuschlag bewertet Preis und Qualität nach vorher festgelegten Kriterien. Nachträgliche Änderungen dieser Kriterien sind angreifbar.

Verstöße haben Folgen. Bieter können rügen und ein Nachprüfungsverfahren bei der Vergabekammer beantragen. Bei drohender Zuschlagserteilung kann das Verfahren gestoppt werden.

Lieferanten für Pflegebedarf: Warengruppen und Bezugswege

Bedarfsplanung ist die Grundlage jeder Ausschreibung. Verbrauchswerte der letzten 24 Monate, Bewohnerzahl und Pflegegradstruktur liefern die Mengenbasis. Ein Aufschlag für Sicherheitsbestände gehört in die Kalkulation.

Bezugswege sind der Direktbezug beim Hersteller, der regionale Sanitätsfachhandel, Apotheken für Arzneimittel und Einkaufsgemeinschaften. Einkaufsgenossenschaften wie die P.E.G. Einkaufs- und Betriebsgenossenschaft eG oder die Sanitätshaus Aktuell AG bündeln Bedarf und verhandeln zentral.

Bei Verbrauchsmaterial entscheidet die Sortimentsbreite über den Aufwand. Wer Inkontinenz, Desinfektion und Wundversorgung bei einem Anbieter bündelt, spart Bestellschritte, verliert aber Vergleichbarkeit.

Als zusätzliche Hersteller für Inkontinenz- und Pflegeprodukte kommen Essity mit der Marke TENA und die PAUL HARTMANN AG infrage. Für Wundversorgung und medizinische Produkte können außerdem Mölnlycke und B. Braun in die Markterkundung einbezogen werden. Ob sie als Direktlieferant oder über den Fachhandel liefern, ist je Produkt und Region zu prüfen.

Anbieter wie Burmeier führen Pflegebetten und passende Pflegemöbel in eigenen Produktprogrammen. Für Medizinprodukte gilt die EU-Medizinprodukteverordnung, für den Betrieb die Medizinprodukte-Betreiberverordnung. Pflegebetten müssen zudem Normen wie DIN EN IEC 80601-2-52 (VDE 0750-2-52) erfüllen.

Neben Pflegebedarf kaufen Einrichtungen Energie, Reinigung, Wäscherei, Entsorgung, Küchenleistungen und IT. Diese Warengruppen folgen eigenen Marktlogiken, weil Personal- und Logistikkosten den Preis bestimmen.

Risiko: Ein einziger Lieferant für Inkontinenzversorgung oder Handschuhe erzeugt ein Klumpenrisiko. Fällt er aus, steht die Versorgung innerhalb weniger Tage still. Zwei Anbieter in einem Rahmenvertrag oder ein definierter Sicherheitsbestand senken dieses Risiko deutlich.

Lieferantenbewertung: Kennzahlen und Ausschlussgründe

Wer Lieferanten regelmäßig bewertet, erkennt Ausfälle früher. Bewährt haben sich wenige Kennzahlen, die quartalsweise ausgewertet werden:

Konkrete Kennzahlen sind der Anteil pünktlicher Lieferungen, die Vollständigkeit der Lieferungen, Reklamationen je Lieferung, die Reaktionszeit bei Reklamationen und der Anteil fehlerfreier Rechnungen. Einheitliche Definitionen und dieselben Auswertungszeiträume machen Lieferanten vergleichbar.

Ausschlussgründe prüft der Auftraggeber bei jeder Vergabe neu. Dazu gehören rechtskräftige Verurteilungen wegen Korruption, Verstöße gegen Steuer- oder Sozialabgabenpflichten und schwere Verstöße gegen Arbeits- oder Umweltrecht. Die Grundlagen stehen in den §§ 123 und 124 GWB.

Markterkundung ist erlaubt, Vorfestlegung nicht. Fachgespräche mit Anbietern sind zulässig, solange sie allen Bietern gleiche Chancen lassen und dokumentiert werden.

Die Präqualifikation ersetzt im Unterschwellenbereich viele Einzelnachweise. Anerkannte Präqualifikationsverzeichnisse führen Vergabekammern, Handwerkskammern und Industrie- und Handelskammern. Wer dort eingetragen ist, muss Unterlagen seltener erneut vorlegen.

Rahmenverträge: Inhalt, Laufzeit und Preisgleitklausel

Ein Rahmenvertrag legt Preise, Lieferzeiten und Konditionen für eine feste Laufzeit fest. Einzelaufträge werden später nur noch abgerufen. Das senkt Bestellaufwand und Preisrisiko, es bindet den Betrieb aber auch.

Typische Laufzeiten liegen zwischen 24 und 48 Monaten. Im Oberschwellenbereich gilt für Rahmenvereinbarungen eine Regelgrenze von vier Jahren, längere Laufzeiten brauchen eine Begründung. Verlängerungsoptionen sollten kalendermäßig fixiert werden.

Mindestabnahmemengen sind bequem für den Anbieter und riskant für den Betrieb. Wird die vereinbarte Menge nicht erreicht, drohen Nachzahlungen. Besser sind Preisstaffeln ohne Abnahmeverpflichtung.

Die Preisgleitklausel entscheidet über den wirtschaftlichen Erfolg. Sie sollte einen öffentlich zugänglichen Index benennen, etwa den Erzeugerpreisindex des Statistischen Bundesamtes, dazu eine Anpassungsschwelle und eine Obergrenze je Anpassungsrunde.

Bei Abrufsystemen gehört der Bestellweg in den Vertrag: Katalog, Freigabegrenzen und Vertretungsregeln. Ohne diese Regeln bestellen einzelne Wohnbereiche am Vertrag vorbei, und die Bündelungswirkung verpufft.

Nachträgliche Änderungen sind heikel. Werden Umfang oder Preis wesentlich geändert, entsteht ein neuer Auftrag mit neuer Vergabepflicht. Die Einzelheiten regelt § 132 GWB zu wesentlichen Änderungen.

Ein weiterer Punkt ist die Exit-Regelung. Bei Insolvenz, Eigentümerwechsel oder anhaltender Schlechtleistung braucht der Betrieb ein außerordentliches Kündigungsrecht und eine Übergangsfrist für Ersatzlieferungen.

Checkliste für den Rahmenvertrag

Diese Punkte gehören in jeden Rahmenvertrag für Pflegebedarf. Fehlt einer, wird er im Streitfall teuer.

Die Liste sollte vor der Veröffentlichung der Vergabeunterlagen abgearbeitet sein. Spätere Nachverhandlungen über wesentliche Punkte sind ein Vergaberisiko und kosten Zeit.

Einsparpotenziale: Rechenbeispiel mit offengelegten Annahmen

Einsparungen entstehen beim Einkaufspreis, bei den Prozesskosten, bei der Kapitalbindung im Lager und bei Ausfallkosten. Der Einkaufspreis ist nur einer von vier Hebeln.

Als Planungsannahme gilt: Wer viele Einzelbestellungen auf wenige Rahmenverträge bündelt, erreicht im Pflegebedarf üblicherweise 5 bis 15 Prozent Preisvorteil. Diese Spanne ist ein Rechenwert für die eigene Kalkulation, keine zugesicherte Zahl.

Beispielrechnung mit offengelegten Annahmen: Der Betrieb kauft über die gesamte Laufzeit dieselbe Menge in vergleichbarer Qualität. Ausgangspunkt ist der bisherige Marktpreis; die Bündelung bringt zunächst den bereits genannten Preisvorteil von 8 Prozent. Sinkt der Marktpreis während der vierjährigen Laufzeit um 10 Prozent, ist dieser Rückgang größer als der anfängliche Vorteil: Der Vertragspreis liegt am Ende über dem dann angenommenen Marktpreis. Die Rechnung betrachtet nur den Einkaufspreis, nicht Prozess-, Lager- oder Ausfallkosten.

Der größte Effekt entsteht selten beim Preis, sondern in der Abwicklung. Weniger Lieferanten bedeuten weniger Bestellungen, weniger Rechnungen und weniger Klärungsfälle im Wareneingang.

Die Bestandshöhe ist der unsichtbare Kostenblock. Sicherheitsbestände binden Kapital und veralten bei Produktwechseln. Ein Lagerumschlag von vier bis sechs Mal pro Jahr ist für Verbrauchsmaterial eine sinnvolle Zielmarke.

Wichtig ist die Gegenrechnung. Ein Preisvorteil von 8 Prozent verpufft, wenn die Laufzeit vier Jahre beträgt und der Marktpreis im gleichen Zeitraum um 10 Prozent sinkt. Ein zweiter Anbieter im Verfahren schafft Vergleichbarkeit.

Risiken und Schutzmaßnahmen

Die folgende Übersicht ordnet die wichtigsten Risiken. Die Wahrscheinlichkeitsangabe ist eine Einschätzung für einen durchschnittlichen Pflegebetrieb, kein Messwert.

| Risiko | Wahrscheinlichkeit (Einschätzung) | Schutzmaßnahme | | Rückforderung von Fördermitteln nach Vergabeverstoß | mittel bei geförderten Baumaßnahmen, gering beim Verbrauchsmaterial | Schwellenwert prüfen, Verfahren dokumentieren, Freigabe einholen | | Überhöhte Preise durch lange Bindung | mittel | Preisgleitklausel, Marktvergleich, Kündigungsrecht | | Ausfall des einzigen Lieferanten | gering bis mittel | Zweitlieferant, Sicherheitsbestand, Ersatzteilzusage | | Formfehler in der Bekanntmachung | gering bei Nutzung von Standardtools | Vier-Augen-Prinzip, Fristen prüfen, Rügen ernst nehmen | | Nachträgliche Leistungsänderung ohne Verfahren | mittel | Änderungen im Vertragsrahmen halten, § 132 GWB beachten |

Zwei Maßnahmen wirken in fast allen Fällen: eine vollständige Vergabeakte und ein Zweitlieferant für versorgungskritische Artikel. Beides kostet wenig und verkürzt die Reaktionszeit im Schadensfall.

Dokumentation ist die günstigste Versicherung. Angebote, Wertungsbögen und Vergabevermerke gehören in die Vergabeakte, solange Aufbewahrungsfristen laufen.

Eine Ausschreibung in fünf Schritten

Die Reihenfolge ist entscheidend. Wer erst Angebote einholt und dann den Schwellenwert prüft, riskiert die Wiederholung des Verfahrens.

Vor der Bekanntmachung gehört die Leistungsbeschreibung auf den Prüfstand. Sie muss produktneutral bleiben, sonst sind Wettbewerbsverstöße und Rügen programmiert.

Digitalisierung: Bestellkataloge und Abrufsysteme

Elektronische Bestellkataloge verkürzen den Bestellvorgang erheblich. Statt Einzelanfragen per E-Mail bestellen Wohnbereiche direkt aus dem vereinbarten Sortiment.

Wichtig ist die Anbindung an das Warenwirtschaftssystem. Ohne automatische Übernahme in die Buchhaltung entsteht doppelte Erfassung, und der Nutzen bleibt gering.

Häufige Fehlerquelle: fehlende Sperren. Ist ein Artikel nicht im Katalog, wird er außerhalb des Rahmenvertrags beschafft. Eine Freigaberegel mit Schwellenwert verhindert das.

Vor der Einführung lohnt der Blick auf den Datenexport in das Warenwirtschaftssystem. Ebenso wichtig sind die Abbildung der Preisgleitklausel und klare Rollenrechte für Bestellungen.

Häufige Fragen

Muss ein privater Pflegebetrieb Aufträge ausschreiben?

Nicht aufgrund des Vergaberechts. Eine Pflicht entsteht erst durch Fördermittel oder eine öffentlich-rechtliche Trägerschaft.

Ab welchem Auftragswert gilt das EU-Vergaberecht?

Bei Liefer- und Dienstleistungen liegt der Schwellenwert für die meisten Auftraggeber bei 221.000 Euro netto. Maßgeblich ist der geschätzte Gesamtwert ohne Umsatzsteuer, nicht der Einzelauftrag.

Wie lange darf ein Rahmenvertrag laufen?

Üblich sind 24 bis 48 Monate. Im Oberschwellenbereich gilt eine Regelgrenze von vier Jahren. Längere Laufzeiten brauchen eine Begründung und eine Anpassungsmechanik.

Welche Nachweise muss ein Lieferant erbringen?

Handelsregisterauszug, Nachweise zu Steuern und Sozialabgaben, Erklärung zu Ausschlussgründen, Tariftreue, Versicherungsnachweis, Referenzen und bei Medizinprodukten die Konformitätserklärung.

Darf ich bestehende Verträge einfach verlängern?

Nur im Rahmen der vereinbarten Optionen. Eine Verlängerung ohne vertragliche Grundlage oder eine wesentliche Erweiterung kann eine neue Ausschreibungspflicht auslösen.